Die Bedeutung von Skalen für die demokratische Legitimität und Effektivität partizipativer Governance. Eine vergleichende Untersuchung der Institutionalisierung von Flussgebietsmanagement durch die EG-Wasserrahmenrichtlinie
Final Report Abstract
Bei kollektiven Entscheidungen zu Umweltproblemen spielt deren räumliche Verfasstheit und soziale Einbettung in mehrfacher Hinsicht eine wichtige Rolle. Phänomene und Problemlagen, die diese räumlichen Wechselbeziehungen behandeln, werden in verschiedenen wissenschaftlichen Disziplinen unter dem Begriff der „Skala“ behandelt. Damit ist zum einen die analytische Dimension eines räumlich zu untersuchenden Phänomens angesprochen, also etwa institutionelle oder naturräumliche Skalendimensionen. Anderseits impliziert der Begriff auch eine bestimmte räumliche Maßstabsebene. Die übergeordnete Ausgangsthese lautete, dass die Wahl der Goverance-Skalen und der einzubeziehenden Akteure in Governance- Entscheidungen sich maßgeblich auf die demokratische Legitimität und die Governance-Effektivität auswirkt. Es sei also angenommen, dass „scales matter“, „participation matters“, und dass insbesondere die Verknüpfung von beiden einen Unterschied macht. Das Projekt „Participatory Governance and the Impact of Scales on Democratic Legitimacy and Effectiveness (GoScaLE)“ war, zusammen mit dem Projekt „RescalE“ (Leitung: Timothy Moss), eingebettet in das DFG-Paketprojekt „Skalenprobleme von Environmental Governance am Beispiel der Institutionalisierung von Flussgebietsmanagement durch die EG-Wasserrahmenrichtlinie (Waterscale)“ (Sprecher: Jens Newig, www. waterscale.info). Ziel von GoScaLE war es, zu einem besseren Verständnis der Rolle der skalaren Verfasstheit von Governance-Prozessen für demokratische Legitimität und Effektivität der partizipativen Umsetzung regulativer Politik in komplexen Mehrebenensystemen beizutragen. In Zusammenarbeit mit dem RescalE-Projekt wurde die Begriffsverwendung von „Skala“ sowie „Ebene“ aus unterschiedlichen Theoriesträngen analysiert und systematisch aufgearbeitet. Einen weiteren konzeptionellen Beitrag hat das GoScaLE-Projekt durch die Aufarbeitung der Literatur zur Annahmen über Skaleneffekte in politischen Entscheidungsprozessen getroffen. Dabei wurden nicht nur kausale Wirkmechanismen aufgestellt, sondern auch intervenierende und konditionierende Variablen identifiziert, welche die Wirkung von Skalenebenen in einen Kontext setzt. Empirisch wurde die Umsetzung der EG-Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) in zwei deutschen Bundesländern untersucht. Die WRRL schafft neue EU-weite Institutionen, führt mit dem Flussgebietsmanagement neue Governance-Skalen ein und ist unter Beteiligung von Bürgern und interessierten Kreisen umzusetzen. Sie bildet daher einen exemplarischen Untersuchungsgegenstand für die im Projekt aufgeworfenen Forschungsfragen. Die erzielten Ergebnisse geben einen detaillierten Einblick in den Ablauf des ersten Bearbeitungszyklus der WRRL in Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen. Es zeigt sich, dass die Länder große Autonomie in der Gestaltung des Umsetzungsprozess genießen und diese auch ausnutzen. Mit Bezug auf die aufgestellten Hypothesen zeigt sich: (1) Die eigentliche Umsetzung findet in erster Linie auf Länderebene statt, was zu einer deutlichen Abwertung von länderübergreifenden Governance-Einheiten auf Flußgebietsebene geführt hat. Die Realisierung von hydrologischen Governance-Einheiten ist daher in erster Linie auf der Ebene von Teileinzugsgebieten innerhalb der Ländergrenzen zu beobachten. (2) Bezüglich der Performance von lokalen Partizipationsprozessen zeigt sich, dass auf der Umsetzungsebene die Einbindung von lokalem Wissen zu einer Effektivitätssteigerung beitragen kann und dass so erarbeitete Entscheidungen auch eine hohe Legitimität genießen. (3) Auf größeren Skalenebenen stellt sich bei neu eingeführten Governance-Einheiten insbesondere in der (hydrologischen) Skalendimension in Bezug auf (Input-) Legitimität die Frage nach der Repräsentation, da nicht alle Beteiligten direkt einbezogen werden können. Wenn hier keine adäquaten Mechanismen gefunden werden, dann besteht die Gefahr, dass entweder die Throughput-Legitimität leidet, da die Zahl der Beteiligten keine intensive Beteiligung zulässt oder die Effektivität, da bestimmte Interessen unterrepräsentiert sind. (4) Auf großräumigen Entscheidungsebenen konnten Interessen des Umwelt- und Naturschutz sowie Verfechter von inklusiven Politikprozessen starken Einfluss nehmen. Dies traf auf staatliche wie auch nicht-staatliche Akteure zu. Ein Beispiel dafür stellen die Common-Implementation-Strategy-Prozesse auf EU-Ebene dar.
Publications
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(2010): Multilevel Water Governance and Problems of Scale: setting the Stage for a Broader Debate. Environmental Management (46), 1–6
Moss, T.; Newig, J.
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Disentangling puzzles of spatial scales and participation in environmental governance —The Case of Governance Re-scaling Through the European Water Framework Directive. Environmental Management, December 2016, Volume 58, Issue 6, pp 998–1014
Newig, J.; Schulz, D.; Jager, N.
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Volume 19, 2017 - Issue 5: Scale in environmental governance. Zu: Journal of Environmental Policy and Planning. Special Issue, S. 473-592
Moss, T.; Newig, J. (eds.)
